Décision

Dupuis c. Montréal (Ville de)						2009 QCCS 3381
JL 2167    COUR SUPÉRIEURE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE			MONTRÉAL
N° :		500-17-046735-083
DATE :	Le 27 juillet 2009
______________________________________________________________________
SOUS LA PRÉSIDENCE DE :				L’HONORABLE	HÉLÈNE LE BEL, J.C.S.
______________________________________________________________________
Benoît Dupuis
Demandeur
c.
Ville de Montréal
et
Arrondissement le Plateau-Mont-Royal
Défenderesses
-et-
Congrégation Gate David of Bobov
Mise en cause
______________________________________________________________________
Jugement
______________________________________________________________________

[1]                Le présent dossier soulève une question fort intéressante : est-ce qu'un arrondissement de la ville de Montréal est une «municipalité» au sens de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme[1]?  Ou, plus exactement, un arrondissement de la Ville de Montréal peut-il appliquer les dispositions des articles 123 et suivants de la L.A.U. exactement comme si l'arrondissement était une municipalité?

[2]                Les parties ont des positions diamétralement opposées.  Le demandeur, Benoît Dupuis, soutient que la «municipalité» dans le présent dossier est la ville de Montréal, alors que celle-ci soutient que, dans le présent cas, la «municipalité» est l'Arrondissement le Plateau-Mont-Royal (l'Arrondissement Le Plateau)

[3]                C'est la principale question que soulève la requête introductive en nullité de résolutions sur un projet d'agrandissement d'un usage dérogatoire, en nullité d'un processus de consultation publique et pour ordonnance de sauvegarde dont le Tribunal doit disposer.  Notons qu'une ordonnance de sauvegarde a été émise par l'honorable Jean-François Buffoni, le 28 novembre 2008 et renouvelée par la soussignée lors de l'audition de la requête qui a eu lieu à Montréal, les 4 et 6 mars 2009.

Mise en contexte

[4]                La Loi portant sur la réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l'Outaouais[2] (aussi connue comme la Loi 170), a déjà fait couler beaucoup d'encre.  Il ne s'agit pas d'en rajouter ici.

[5]                Il suffit de rappeler que cette loi qui avait pour objet de restructurer les institutions municipales dans les régions de Montréal, de Québec et de l'Outaouais, a notamment créé cinq nouvelles municipalités locales, soit la Ville de Montréal, la Ville de Québec, la Ville de Longueuil, la Ville de Hull-Gatineau et la Ville de Lévis.  Ces municipalités sont devenues effectives le 1^er janvier 2002.

[6]                À Montréal, la nouvelle municipalité remplaçait toutes les municipalités qui existaient auparavant sur l'île de Montréal par une «nouvelle» ville de Montréal.  Le territoire de cette ville de Montréal était divisé en 27 arrondissements[3].  Plusieurs des villes qui avaient été abolies par la réorganisation des structures municipales devenaient des arrondissements dont le territoire correspondait à celui de l'ancienne municipalité ; c'était le cas notamment pour Westmount, Mont-Royal et Outremont.  L'ancienne Ville de Montréal était elle-même découpée en arrondissements.

[7]                C'est ainsi que la frontière entre l'Arrondissement Outremont et l'Arrondissement le Plateau-Mont-Royal est située à peu près au milieu de la rue Hutchison, de telle sorte que les immeubles situés du côté est de la rue relèvent de l'Arrondissement Le Plateau, alors que les immeubles situés du côté ouest de la rue sont situés sur le territoire de l'arrondissement Outremont.  On a ainsi gardé la ligne de démarcation qui séparait autrefois la Ville d'Outremont de la Ville de Montréal.

[8]                Le litige qui a donné naissance au présent dossier se rapporte à un immeuble situé du côté est de la rue Hutchison qui est la limite ouest de l'arrondissement Le Plateau.

[9]                Fait moins connu, la Loi 170 a également modifié l'article 252 de la L.A.U. qui, depuis l'entrée en vigueur de la L.A.U. en avril 1980, se lisait comme suit :

«252.    Les dispositions de la présente loi s'appliquent à l'encontre de toute disposition inconciliable d'une charte ou d'une loi spéciale applicable à une municipalité, à l'exception des chartes de la Ville de Montréal et de la Ville de Québec.»

Cette exception a été abolie par la Loi 170, et l'article 252 se lit maintenant comme suit :

«252.    Les dispositions de la présente loi s'appliquent à l'encontre de toute disposition inconciliable d'une charte ou d'une loi spéciale applicable à une municipalité.»

[10]            Cet amendement avait pour effet de rendre applicables à Montréal et à Québec les procédures de consultation publique et la procédure d'approbation référendaire instituées par les dispositions de la L.A.U.  La Loi 170 édictait aussi des dispositions transitoires sur lesquelles il n'est pas utile de revenir ici.

[11]            Ainsi, les résidents des villes «fusionnées» ou absorbées par les nouvelles villes de Montréal et de Québec continueraient de bénéficier de la procédure de consultation et d'approbation référendaire prévue dans la L.A.U. 

[12]            Au moment des événements qui ont donné naissance au présent litige, soit en juin 2008, la période transitoire était terminée et les dispositions de la L.A.U. s'appliquaient à la Ville de Montréal.

[13]            Le 2 juin 2008, le conseil de l'Arrondissement Le Plateau a adopté une résolution de projet particulier de construction, de modification ou d'occupation d'un immeuble.  Il autorisait ainsi un projet particulier de construction, de modification ou d'occupation d'un immeuble pour l'agrandissement de l'immeuble situé au 5363, rue Hutchison à Montréal, soit du côté est de la rue Hutchison qui est, comme nous l'avons déjà souligné, la limite ouest de l'Arrondissement Le Plateau.

[14]            Cet immeuble est utilisé comme lieu de culte, ce qui constitue un usage dérogatoire à la réglementation de zonage applicable.  Toutefois, cet usage existe depuis fort longtemps, de telle sorte que cet usage dérogatoire est protégé par des «droits acquis».

[15]            Le projet de règlement visait l'agrandissement de l'immeuble.  Par sa nature, ce projet de résolution devait faire l'objet d'une consultation publique conformément aux dispositions des articles 123 et suivants de la L.A.U.

[16]            Essentiellement, la L.A.U. exige que la municipalité adopte d'abord un premier projet et qu'elle publie ensuite un avis annonçant la tenue d'une assemblée publique de consultation.  L'avis doit informer les citoyens «que le projet contient ou non une disposition propre à un règlement susceptible d'approbation référendaire»[4] et déterminer le territoire d'où pourront provenir éventuellement les demandes pour que le règlement soit soumis à l'approbation référendaire.  Pour simplifier le langage, le Tribunal utilisera l'expression «zone de consultation».

[17]            Après l'assemblée publique de consultation, le conseil adopte, avec ou sans changement, un second projet de règlement.  Or, en vertu de l'article 130 de la L.A.U., le second projet de règlement peut faire l'objet «d'une demande à l'effet que le règlement soit soumis à l'approbation de certaines personnes habiles à voter.»[5]

[18]            Le langage de la L.A.U. n'est pas limpide, mais, en bref, cela signifie que des citoyens de la zone dans laquelle le projet de règlement s'applique et de toute zone contiguë à cette zone peuvent demander que «le règlement soit soumis à l'approbation des personnes habiles à voter» de la zone de consultation.  Pour ce faire, les personnes inscrivent leur nom sur un registre ouvert par la municipalité. 

[19]            Si un nombre suffisant de personnes en font la demande, un référendum devra être tenu et, bien sûr, le règlement ne pourra entrer en vigueur que s'il est approuvé par la majorité des personnes participant au référendum qui est alors tenu.

[20]            Évidemment, la délimitation de la zone de consultation est critique puisque, essentiellement, seules les personnes habiles à voter du secteur auquel le règlement s'applique ainsi que de celles de tout secteur ou zone contigus peuvent faire une demande pour la tenue d'un référendum ou participer au référendum qui est éventuellement tenu.

[21]            Le requérant, Benoît Dupuis, se plaint de n'avoir pas pu participer à l'assemblée de consultation publique ni présenter ou inscrire sa demande pour que le règlement soit soumis à l'approbation référendaire parce que le conseil d'arrondissement a déterminé qu'il ne faisait pas partie de la zone de consultation.  En effet, la zone de consultation a été limitée au territoire de l'Arrondissement Le Plateau-Mont-Royal de telle sorte que les personnes habitant du côté ouest de la rue Hutchison, sur le territoire de l'Arrondissement Outremont, en étaient exclues.

Les faits

[22]            Il y a sur le côté est de la rue Hutchison une résidence qui est utilisée comme lieu de culte par la Congrégation Gate David of Bobov, la mise en cause, et ceci depuis fort longtemps, semble-t-il.  C'est là un usage dérogatoire non autorisé par la réglementation, mais, avec le passage des années, l'usage dérogatoire est devenu un «droit acquis».

[23]            En juin 2008, le conseil d'arrondissement de l'Arrondissement le Plateau-Mont-Royal a a  ndopté un règlement de projet particulier qui avait pour effet de permettre à la mise en cause d'agrandir et de modifier l'immeuble à certaines conditions.  Nul ne conteste que le conseil d'arrondissement a le pouvoir d'adopter un tel règlement.  Il s'agit là cependant d'un règlement contenant une disposition «susceptible d'approbation référendaire» en vertu des dispositions de la L.A.U.  L'arrondissement a suivi la procédure prévue par la Loi en pareil cas : adoption d'un premier projet de règlement, avis, délimitation de la zone, tenue d'une assemblée publique de consultation, adoption d'un deuxième projet de règlement.

[24]            Le litige tient au fait que l'arrondissement a défini le périmètre de la zone de consultation en fonction des limites territoriales de l'arrondissement, ce qui a eu pour effet de priver les personnes qui résident du côté ouest de la rue Hutchison et donc dans l'Arrondissement Outremont, du droit de participer à la consultation publique et d'empêcher ces personnes de s'inscrire pour demander que le règlement soit soumis à l'approbation référendaire ; il n'y a pas eu de référendum, mais, s'il y en avait eu un, ces personnes n'auraient pu non plus participer au référendum.

[25]            C'est ainsi que le requérant, Benoît Dupuis, qui réside au [...], rue Hutchison, tout près de l'immeuble situé au 5363, rue Hutchison, mais de l'autre côté de la rue, s'est vu empêché de participer à la consultation publique ou de demander que le règlement soit soumis à l'approbation référendaire.

[26]            Dupuis soutient que la municipalité ne s'est pas conformée à la L.A.U. dans le présent cas et il demande au Tribunal de déclarer nuls les avis qui ont été donnés et les résolutions qui ont ainsi été adoptées et d'ordonner à la ville et à l'arrondissement de ne pas émettre de permis de construction pour l'agrandissement de l'usage dérogatoire.

[27]            Selon Dupuis, le règlement aurait dû être soumis à l'approbation référendaire si lui-même et les autres personnes qui résident du côté ouest de la rue Hutchison s'étaient vu reconnaître le droit de présenter une demande à cet effet et, éventuellement, de participer au référendum.  Il demande au Tribunal de constater que le règlement est nul en raison du vice de procédure.

Le litige

[28]            En vertu de la L.A.U., la résolution adoptée dans ce cas-ci par le conseil d'arrondissement contient une «disposition susceptible d'approbation référendaire.»  Il devenait donc nécessaire de déterminer la «zone» à laquelle cette disposition s'applique et «toute zone contiguë à celle-ci» afin d'identifier les personnes qui avaient le droit d'être consultées et qui pourraient éventuellement faire une demande pour que le règlement soit soumis à l'approbation référendaire et, le cas échéant, participer au référendum.

[29]            Or, dans le présent cas, la zone qui a ainsi été délimitée est bordée à l'ouest par une ligne tracée en plein milieu de la rue Hutchison.  Cette ligne était jusqu'au 1^er janvier 2002, la frontière entre ce qui était alors la ville d'Outremont et la Ville de Montréal.  Elle est maintenant la frontière entre l'arrondissement outremont et l'arrondissement le Plateau.

[30]            C'est ainsi qu'on a exclu de la consultation les personnes qui résident immédiatement en face de l'immeuble qui est situé au 5363, rue Hutchison et que ces mêmes personnes se sont vu privées du droit de demander que le règlement soit soumis à l'approbation réglementaire.

Position des parties

[31]            La L.A.U. impose des obligations aux municipalités et confère des droits aux résidents de ces municipalités qui sont éligibles à voter.  Selon le requérant, il n'y a ici qu'une seule municipalité, c'est la Ville de Montréal elle-même.  Depuis le 1^er janvier 2002, il n'y a qu'une ville sur le territoire en question et c'est la Ville de Montréal.  Il est vrai que la Charte de la Ville de Montréal[6] délimite des arrondissements sur le territoire de la Ville de Montréal et qu'elle confère certains pouvoirs aux arrondissements, mais les pouvoirs conférés aux arrondissements et les limites des arrondissements ne peuvent être invoqués pour priver les citoyens des droits que leur confère la L.A.U.

[32]            Il invoque l'article 87 de la Charte de la Ville de Montréal :

«87.      En outre de ce que prévoit l'article 84, la ville a, dans la mesure prévue par la présente loi ou par le décret du gouvernement pris en vertu de l'article 9, des compétences, obligations et pouvoirs particuliers dans les domaines suivants :

1° l'aménagement et l'urbanisme ; […]»

[33]            Pour le procureur de la ville, au contraire, la disposition importante est l'article 130 de la Charte :

«130.    Le conseil d'arrondissement a, pour l'arrondissement et dans la mesure prévue par la présente loi ou par le décret du gouvernement pris en vertu de l'article 9, des compétences, pouvoirs et obligations dans les domaines suivants :

1° l'urbanisme ;

2° les dérogations à l'interdiction de convertir un immeuble en copropriété divise ;

[…]

Sous réserve des dispositions de la présente loi ou du décret du gouvernement pris en vertu de l'article 9, il exerce au nom de la ville, à l'égard de ses compétences et compte tenu des adaptations nécessaires, tous les pouvoirs et est soumis à toutes les obligations que la Loi sur les cités et villes (chapitre C-19) ou une autre loi attribue ou impose au conseil d'une municipalité locale. […]»                                                  [Nos soulignements]

[34]            Le requérant Benoît Dupuis soutient que l'Arrondissement Le Plateau l'a illégalement privé de son droit de participer à la consultation publique et de demander que le règlement soit soumis à l'approbation référendaire en refusant de reconnaître qu'il réside dans la zone contiguë à l'immeuble faisant l'objet du projet de résolution.  Il soutient que la Ville a fait défaut de se conformer à la Charte des droits et libertés de la personne en le privant de son droit de voter.  Il invoque aussi la Charte montréalaise des droits et responsabilités.  Il ne conteste pas le droit de l'arrondissement de réglementer, puisque ce pouvoir est expressément prévu par la L.A.U.  Toutefois, selon lui, l'arrondissement ne peut, comme il a tenté de le faire, se soustraire à son obligation de consulter les personnes habiles à voter qui résident dans une zone contiguë.

[35]            Il prend acte de l'affidavit qui a été souscrit par la secrétaire de l'Arrondissement Le Plateau et qui a été produit dans le présent dossier.  Selon l'affidavit de cette personne : «Lors d'une modification à la réglementation d'urbanisme impliquant une approbation par les personnes habiles à voter, les zones contiguës prises en considération sont uniquement celles situées à l'intérieur du territoire de l'arrondissement procédant à la modification réglementaire.[7]»  Selon elle, «Tous les arrondissements procèdent de cette manière depuis l'entrée en vigueur de la Charte de la Ville de Montréal.[8]»

[36]            Selon le requérant, la teneur de cet affidavit démontre que la requête qu'il soumet au Tribunal dans le présent cas a une portée et une importance qui dépassent largement les faits particuliers qui ont donné naissance au présent litige.  Il est essentiel que le Tribunal accueille sa requête en nullité et se prononce sur l'interprétation à donner aux dispositions de la L.A.U. en pareil cas.  En conséquence, il demande au Tribunal de lui accorder une provision pour frais ou d'accorder à son procureur un honoraire spécial afin de tenir compte de la complexité et du coût élevé des procédures auxquelles il est contraint.  Il s'agit selon lui de procédures qui dépassent largement son propre intérêt personnel puisqu'il est important de clarifier une fois pour toutes la portée de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme dans des situations analogues.

[37]            Pour la ville au contraire, il est essentiel de tenir compte du caractère particulier de la Ville de Montréal et du fait que le pouvoir qui a été exercé ici par la Ville l'a été par le conseil d'arrondissements en vertu d'une disposition expresse de la Charte de la Ville de Montréal.  Dès lors, l'entité en cause, la «municipalité» en quelque sorte au sens de la L.A.U., serait l'arrondissement et un arrondissement, comme une municipalité, n'a pas de pouvoirs extraterritoriaux.  De même qu'une ville n'a pas à consulter les résidents d'une autre municipalité, l'Arrondissement Le Plateau n'a pas dans le présent cas, à consulter les résidents de l'Arrondissement Outremont.

[38]            Il s'agit par ailleurs, selon la ville, d'un dossier somme toute assez ordinaire et le Tribunal ne serait pas justifié d'accorder une provision pour frais ou un honoraire spécial.

Analyse

[39]            Avant d'aborder le fond, le Tribunal doit disposer d'un moyen préliminaire qui est soulevé par la ville.  Il traitera ensuite de deux conclusions particulières qui sont recherchées par le requérant : d'une part, une mesure pour pallier l'impact possible de la décision et, d'autre part, un honoraire spécial et une provision pour frais.

1)  La tardiveté du recours

[40]            Le procureur de la ville soutient que le Tribunal devrait écarter le présent recours parce qu'il aurait été intenté tardivement.  Il invoque l'article 835.1 C.p.c.

«835.1  La requête doit être signifiée dans un délai raisonnable à partir du jugement, de l'ordonnance, de la décision, de la procédure attaquée ou du fait ou de l'événement qui donne ouverture au recours.»

[41]            On sait que la jurisprudence établit qu'une requête en révision judiciaire d'un jugement ou d'une décision d'un tribunal administratif devrait normalement être intentée dans les 30 jours.  La Ville soutient que l'arrondissement a publié un avis dès le 6 juin 2008 annonçant la tenue de la procédure de consultation et délimitant la zone au sein de laquelle aurait lieu la consultation.  La mise en demeure du requérant a été transmise le 3 octobre 2008.  Le recours serait donc tardif puisqu'il a été intenté plus de 30 jours après la date où le requérant a eu connaissance de la zone de consultation délimitée par le conseil et même plus de 30 jours après l'adoption du second projet de règlement.

[42]            Le Tribunal reconnaît que le recours en nullité présente certaines analogies avec les recours extraordinaires dont traite le titre VI du Code de procédure civile, mais il doute de la pertinence de cet argument dans le présent cas.

[43]            D'une part, le Tribunal n'est pas convaincu qu'il serait approprié ici d'exiger que le recours soit intenté dès que le citoyen a connaissance de la zone délimitée par la municipalité pour la consultation sans même attendre l'issue de la procédure ; il semble plus raisonnable d'attendre que le conseil de la municipalité décide s'il adopte ou non la disposition susceptible d'approbation référendaire.  Dans le présent cas, le règlement est devenu exécutoire à la fin de septembre et le recours a été intenté à la fin de novembre, ce qui ne semble pas un délai déraisonnable.

[44]            D'autre part, on sait que le délai de 30 jours dont on s'inspire habituellement a été déterminé par référence au délai d'appel.  Dans le présent cas, il semble tout à fait approprié de s'inspirer plutôt de la prescription de trois mois édictée par l'article 407 de la Loi sur les cités et villes :

«407.    Le droit de demander la cassation d'un règlement se prescrit par trois mois à compter de son entrée en vigueur.»[9]

[45]            La requête introductive d'instance n'est pas à proprement parler une demande de cassation d'un règlement.  Le requérant prétend plutôt que le règlement est nul en raison d'un vice de procédure.  Toutefois, ce délai de trois mois semble une référence plus pertinente que le délai d'appel de trente jours.

[46]            Quoi qu'il en soit, le Tribunal conclut que la requête a été signifiée dans un délai raisonnable «à partir […] de la décision, […] ou du fait ou de l'événement qui donne ouverture au recours».

2)  Le fond

[47]            Le débat devant le Tribunal a surtout porté sur la répartition des pouvoirs entre le conseil de ville et les conseils d'arrondissements en vertu des dispositions de la Charte de la Ville de Montréal[10].

[48]            La décision qui est contestée ici est une résolution qui approuve un règlement de projet particulier adopté en vertu d'un règlement de l'arrondissement et s'appliquant à un bâtiment situé à l'intérieur des limites de l'arrondissement.  Dans ce cas-ci, le projet particulier permet d'agrandir un bâtiment qui habite un usage dérogatoire, mais il s'agit de modifications somme toute mineures qui sont assujetties à des conditions.  Il s'agit véritablement d'une question qui relève de la compétence du conseil d'arrondissement en matière d'urbanisme[11].

[49]            Une telle disposition est susceptible d'approbation référendaire en vertu des dispositions de la L.A.U.  L'article 131 de la Charte de la Ville de Montréal prévoit expressément que c'est le conseil d'arrondissement qui «exerce les compétences de la ville» en ce cas et c'est donc le conseil d'arrondissement qui doit procéder à la consultation prévue par la L.A.U.

[50]            En quelque sorte, ce serait donc l'arrondissement qui devient la «municipalité» au sens des articles 123 et suivants de la L.A.U et, lorsque ces dispositions réfèrent au «conseil de la municipalité», il faudrait lire ici «le conseil d'arrondissement».

[51]            La Ville pousse plus loin le raisonnement.  Il est bien établi que la compétence d'une municipalité est limitée à son territoire de telle sorte qu'une municipalité tenue de procéder à une consultation en vertu de la L.A.U. ne peut en aucun cas être tenue de consulter des personnes qui ne sont pas des citoyens (des «personnes habiles à voter») de la municipalité.  Selon la Ville, le même raisonnement devrait s'appliquer ici en substituant le mot «arrondissement» à celui de «municipalité» et la procédure suivie par le conseil d'arrondissement dans le présent cas serait donc en tout point conforme à la L.A.U.

[52]            Ce raisonnement est séduisant, mais, soit dit avec respect, il ne tient pas compte des réformes qui sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2002, en application des dispositions de la Loi 170.

[53]            Depuis janvier 2002, la Ville de Montréal est divisée en arrondissements.  En vertu de la Charte de la Ville, des pouvoirs importants sont exercés par les arrondissements, notamment en ce qui a trait à la gestion des services de proximité sur le territoire des arrondissements.

[54]            Toutefois, un fait demeure :  l'objectif premier de la Loi 170 était de créer une seule municipalité ayant un seul territoire et c'est bien ce que dit la Charte de la Ville de Montréal.

[55]            Les dispositions de la Charte de la Ville de Montréal, qui a été édictée par la Loi 170, prévoit que :

«1.        Est constituée la Ville de Montréal. […]

2.          La ville est une personne morale.

3.          Le territoire de la ville est celui décrit à l'annexe A.

4.          […] la ville est une municipalité régie par la Loi sur les cités et villes […].

Et cette ville succède aux droits, obligations et charges des différentes municipalités qui existaient alors sur l'Île de Montréal.

10.        Le territoire de la ville est, pour l'exercice de certaines compétences, divisé en 19 arrondissements décrits à l'annexe B.

12.        Les affaires de la ville sont administrées, conformément à la répartition des pouvoirs et compétences que prévoit la présente loi, par le conseil de la ville ou, selon le cas, par le conseil de chaque arrondissement.

13.        […], le conseil d'un arrondissement est, quant à l'exercice de ses compétences, assujetti aux règles prévues par la Loi sur les cités et villes (chapitre C-19) à l'égard du conseil d'une municipalité, dont notamment celles relatives au caractère public des séances du conseil.

20.        Le maire de l'arrondissement a, relativement aux compétences du conseil d'arrondissement, les pouvoirs, droits et obligations que la Loi sur les cités et villes (chapitre C-19) ou toute autre loi attribue au maire d'une municipalité locale.

84.        La ville a toutes les compétences d'une municipalité locale et en exerce les pouvoirs et en remplit les obligations […].

La ville agit par l'intermédiaire de son conseil lorsque la répartition des compétences faite par la présente loi ne permet pas, implicitement ou explicitement, de déterminer par lequel, du conseil de la ville ou du conseil d'arrondissement, elle doit agir.»[12]

                                                [Nos soulignements]

[56]            Les articles 129 et suivants de la Charte définissent le rôle et les compétences du conseil d'arrondissement.  Ainsi, le conseil d'arrondissement a, pour l'arrondissement et dans la mesure prévue par la loi, des compétences, pouvoirs et obligations dans certains domaines, dont l'urbanisme.[13].  Un peu plus loin, au paragraphe suivant, l'article 130 précise que le conseil d'arrondissement :

«[…] exerce au nom de la ville, à l'égard de ses compétences et compte tenu des adaptations nécessaires, tous les pouvoirs et est soumis à toutes les obligations que la Loi sur les cités et villes (chapitre C-19) ou une autre loi attribue ou impose au conseil d'une municipalité locale. […]»

                                                [Nos soulignements]

[57]            L'article 131 prévoit même expressément que :

«131.    Le conseil d'arrondissement exerce les compétences de la ville, prévues à la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (chapitre A-19.1), sur le zonage et le lotissement, à l'exception de celles visées aux articles 117.1 à 117.16 de cette loi, ainsi que sur les matières visées aux sections VI, VII, VIII, X et XI du chapitre IV du titre I de cette loi. 

                                             [Nos soulignements]

Parmi les adaptations à la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme que requiert l'application du premier alinéa, les suivantes sont applicables : l'article 110.10.1 de cette loi ne s'applique pas, l'avis exigé par l'article 126 de celle-ci doit mentionner qu'une copie du projet de règlement peut être consultée au bureau d'arrondissement et le résumé prévu à l'article 129 de cette loi peut être obtenu à ce bureau.  […]»

[58]            Tenant pour acquis que le législateur ne parle pas pour rien dire, il est important de tenir compte du libellé de ces diverses dispositions.  Le conseil d'arrondissement exerce des pouvoirs «au nom de la ville» ou il exerce «les compétences de la ville».  L'arrondissement a donc un rôle important et il a des pouvoirs, mais il ne devient pas pour autant une municipalité puisqu'il agit pour la ville ou en son nom ou à sa place dans certains cas.

[59]            D'ailleurs, même les adaptations à la L.A.U. expressément prévues par le deuxième paragraphe de l'article 131 vont dans le même sens.  D'une part, l'article 110.10.1 de la L.A.U. ne s'applique pas et, d'autre part, aux fins des articles 126 et 129 de cette Loi, c'est au «bureau d'arrondissement» qu'on s'adresse, plutôt qu'au «bureau de la municipalité».

[60]            Ces précisions et ce libellé assez particulier et ces adaptations semblent bien confirmer qu'il n'existe juridiquement qu'une seule municipalité qui est la Ville de Montréal elle-même.

[61]            La division de la ville en arrondissements et la délégation de certains pouvoirs ou l'exercice de certaines compétences par les arrondissements ne changent pas la réalité juridique.

[62]            Le Tribunal ne peut conclure que, pour les fins de la L.A.U., ou de l'application de certaines dispositions de la L.A.U., l'Arrondissement Le Plateau ou l'Arrondissement Outremont sont des «municipalités», purement et simplement.  La municipalité est la ville de Montréal même si, pour certaines fins, les pouvoirs et les compétences de la municipalité sont exercés par un conseil d'arrondissement pour une partie du territoire.

[63]            Le législateur a voulu que le conseil d'arrondissement «exerce les pouvoirs de la ville» en vertu de la L.A.U.  Cela ne change pas la réalité juridique : il n'y a qu'une ville et c'est la ville de Montréal.  Et cette ville a «un territoire» même si ce territoire est divisé en arrondissements :

«3.        Le territoire de la Ville est celui décrit à l'annexe A.»[14]

«10.      Le territoire de la ville est pour l'exercice de certaines compétences, divisé en 19 arrondissements, décrits à l'annexe B. 

«Le conseil de la Ville peut, par règlement, numéroter les arrondissements.»[15]

[64]            Selon la Ville, cependant, puisqu'une municipalité n'a de compte à rendre qu'à ses citoyens, soit les personnes qui résident sur son territoire ou qui sont propriétaires d'un immeuble situé sur son territoire, il devrait s'ensuivre que les arrondissements ne sont redevables qu'à leurs électeurs.  Il serait donc non seulement légitime, mais nécessaire de limiter la consultation au territoire de l'arrondissement.

[65]            Soit dit avec respect, ce raisonnement ne tient pas compte de la nouvelle réalité créée par la Loi 170.  Bien sûr, l'arrondissement ou le conseil d'arrondissement a compétence en matière d'urbanisme sur les immeubles et les biens qui sont situés sur son territoire.  Dès lors, une zone ou un secteur auquel s'applique une disposition susceptible d'approbation référendaire sera normalement situé sur le territoire de l'arrondissement.  Toutefois, rien dans la loi n'exclut la possibilité qu'une «zone contiguë» soit située en tout ou en partie à l'extérieur du territoire d'un arrondissement. 

[66]            L'article 131 de la L.A.U. prévoit expressément que :

«131.    Toute personne intéressée d'une zone ou d'un secteur de zone peut signer toute demande qui en provient.

Pour l'application de la présente sous-section, est une personne intéressée d'une zone ou d'un secteur de zone quiconque serait une personne habile à voter ayant le droit d'être inscrite sur la liste référendaire […]»

[67]            La L.A.U. nous renvoie à la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités[16] :

«518.    Est une personne habile à voter de la municipalité ou, selon le cas, du secteur concerné toute personne qui, à la date de référence, n'est frappée d'aucune incapacité de voter prévue à l'article 524 et remplit une des deux conditions suivantes :

1^o         être une personne physique domiciliée sur le territoire de la municipalité ou selon le cas, dans le secteur concerné et depuis au moins six mois, au Québec ;

2           être, depuis au moins 12 mois, le propriétaire d'un immeuble ou l'occupant d'un établissement d'entreprise, au sens de la Loi sur la fiscalité municipale (chapitre F-2.1), situé sur le territoire de la municipalité ou selon le cas, dans le secteur concerné.

Une personne physique doit également, à la date de référence, être majeure et de citoyenneté canadienne et ne pas être en curatelle.»

                                                [Nos soulignements]

Notons que, encore une fois, il est question du «territoire de la municipalité».

[68]            Évidemment, on peut longtemps ergoter sur le mot «zone» ou les expressions «secteur de zone» ou «secteur concerné».

[69]            Toutefois, le Tribunal croit qu'il est important d'interpréter ces dispositions en gardant à l'esprit l'objectif recherché par la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme qui est de créer un mécanisme par lequel certaines décisions des autorités municipales peuvent être assujetties à l'approbation des citoyens «intéressés», c'est-à-dire à l'approbation des personnes qui auront à subir les conséquences des décisions en question.  En amendant l'article 252 de la L.A.U. pour supprimer l'exemption dont bénéficiaient les villes de Montréal et de Québec, le législateur a très certainement voulu étendre l'application de ces mécanismes au territoire de ces deux nouvelles municipalités.

[70]            La création d'arrondissements sur le territoire de certaines des nouvelles municipalités créées par la Loi 170 vise à en décentraliser l'administration.  Il n’existe cependant aucune raison valable de limiter la procédure de consultation prévue à la L.A.U. aux limites des arrondissements.  Ainsi, dans le présent cas, il n'existe aucune raison valable qui justifie d'exclure de la consultation qui doit être tenue en vertu de la L.A.U., les personnes vivant dans la proximité immédiate de l'immeuble auquel s'applique la résolution de projet particulier.

[71]            On peut comprendre qu'en délimitant les arrondissements de la nouvelle Ville de Montréal, le législateur ait cru opportun de respecter dans la mesure du possible, les limites territoriales des anciennes municipalités désormais absorbées par la nouvelle ville.  Puisqu'on entendait créer une structure décentralisée, il était tout à fait logique de préserver dans la mesure du possible, les unités administratives qui existaient déjà.  Toutefois, il est important de rappeler que les limites des anciennes municipalités n'obéissaient à aucune logique particulière.  Depuis, très souvent, si la frontière ou la délimitation s'était déjà appuyée sur une certaine logique ou pratique, cette raison d'être s'est perdue dans la nuit des temps.  À première vue, cela semble être le cas de la limite qui existe aujourd'hui entre l'Arrondissement le Plateau-Mont-Royal et l'Arrondissement Outremont.

[72]            Toutefois, aujourd'hui, le contexte juridique et la réalité ont changé.  Alors qu'autrefois les résidents du Plateau et ceux d'Outremont habitaient dans deux villes différentes, aujourd'hui, ils habitent dans la même ville, même s'ils relèvent d'entités administratives distinctes.  Tous sont des «personnes habiles à voter» de la même municipalité, soit la Ville de Montréal.

[73]            Dès lors, si l'Arrondissement Outremont décide demain de modifier les règles applicables au zonage ou d'adopter une résolution de projet particulier pour un immeuble situé du côté ouest de la rue Hutchison, il serait absurde de prétendre que les citoyens qui habitent du côté est de la rue Hutchison ne sont pas des «personnes intéressées» par cette décision.  En vertu de la L.A.U., les personnes qui ont droit au chapitre sont «les personnes intéressées».  La détermination de la zone ou du secteur de consultation doit se faire en fonction de critères pratiques et organiques.

[74]            Il est intéressant de noter que, comme l'a souligné le requérant, l'interprétation retenue par le Tribunal est de nature à assurer la «compatibilité, la prise en compte des impacts des projets aux limites d'arrondissements» qui est l'un des objectifs reconnus par le plan d'urbanisme de la Ville de Montréal, et le document complémentaire à ce plan d'urbanisme.

[75]            Elle est tout à fait compatible également avec l'un des principes retenus par la Charte montréalaise des droits et responsabilités [17]:

«5.        La participation des citoyennes et des citoyens aux affaires de la Ville contribue au renforcement de la confiance envers les institutions démocratiques, au renforcement du sentiment d'appartenance à la ville, ainsi qu'à la promotion d'une citoyenneté active.»

[76]            À une époque où on déplore le peu d'intérêt des citoyens pour la chose politique, particulièrement au niveau local, ou le cynisme dont plusieurs font preuve à l'égard de nos institutions, il semble souhaitable de faire prévaloir une interprétation qui, à première vue, semble plus conforme au bon sens.  Comment expliquer au citoyen moyen qui habite de l'autre côté de la rue qu'il n'est pas une «personne intéressée» à ce qui se passe ou qui est susceptible de se passer en face de chez lui. […]?

[77]            Dès lors, le Tribunal conclut que la pratique qui semble avoir été adoptée par les arrondissements de la Ville de Montréal, de limiter la zone de consultation au territoire d'un arrondissement pour les fins de l'application des dispositions des articles 123 et suivants de la L.A.U. est incompatible avec l'esprit et la lettre des dispositions de cette loi qui mettent en place une procédure de consultation et d'approbation référendaire.

3)  L'impact possible de la présente décision

[78]            Les deux parties ont traité dans leur argumentation de l'impact possible d'une décision du Tribunal dans le sens souhaité par le requérant.  Le procureur de la Ville souligne qu'une telle issue pourrait avoir des conséquences graves et suggère qu'il y a lieu d'appliquer dans le présent cas la présomption de validité des décisions de l'administration publique afin d'éviter ces conséquences.

[79]            Le requérant conteste cette proposition.  Il invoque plutôt un passage de la décision de la Cour suprême du Canada dans Cité de London c. RSJ Holdings inc.[18] :

«38       […] Les motifs dissidents de la juge McLachlin (maintenant juge en chef) dans Shell Canada sont souvent cités comme énoncé général de la retenue dont les tribunaux doivent faire preuve envers les gouvernements municipaux.  Cette retenue est en grande partie fondée sur le caractère démocratique des décisions municipales.  La juge McLachlin a effectivement reconnu que la retenue envers les décisions municipales « est conforme à l’axiome fondamental selon lequel les tribunaux doivent accorder aux responsabilités démocratiques des élus municipaux et aux droits de leurs électeurs le respect qui leur revient » (p. 245).  Le droit municipal a été modifié de manière à obliger les gouvernements municipaux à ouvrir leurs réunions au public afin de leur conférer une légitimité démocratique inébranlable.  La légitimité démocratique des décisions municipales ne tient pas uniquement à la tenue d’élections périodiques, mais aussi à un processus décisionnel transparent, accessible au public et prescrit par la loi.  Lorsqu’un gouvernement municipal agit secrètement sans justification, la légitimité démocratique de sa décision s’en trouve amoindrie et pareille décision ne commande pas une aussi grande retenue — même si elle n’excède pas les limites de sa compétence.»

                                                [Nos soulignements]

[80]            Selon le Tribunal, on ne peut véritablement parler ici d'une «décision de l'administration publique» à laquelle s'attacherait une présomption de validité.  Il s'agit ici tout au plus d'une interprétation administrative.  Sans doute, le Tribunal ne doit pas sans motif sérieux, conclure à l'invalidité des avis ou des résolutions, mais il n'y a ici aucune raison particulière de retenir l'interprétation que le personnel de la Ville ou les membres des conseils d'arrondissements ont pu donner aux dispositions de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.  Les arrondissements sont des institutions nouvelles en droit municipal québécois et l'interprétation et l'application des dispositions législatives qui les créent ou leur donnent des pouvoirs sont trop importantes pour que le Tribunal s'abstienne d'intervenir par déférence pour les autorités municipales ou la bureaucratie municipale.

[81]            L'interprétation que défend la Ville est tout au plus une interprétation administrative.  Or, en pareil cas, comme le dit le professeur Côté :

«L'interprétation administrative ne saurait en principe exercer sur l'interprétation judiciaire une autorité contraignante.  Cependant, lorsqu'il y a matière à interprétation, il est admis que le juge puisse tenir compte de l'interprétation administrative[19].»

[82]            Il est bien sûr possible que l'interprétation donnée aujourd'hui aux dispositions du chapitre IV de la L.A.U. ouvre la porte à une remise en question de certaines décisions qui ont pu être prises dans le passé par un conseil d'arrondissement, que ce soit à Montréal, à Québec, ou à Lévis.  On pourrait remettre en question la validité de certaines décisions prises dans le passé par un conseil d'arrondissement à Montréal ou ailleurs[20] dans les cas où il s'agit d'une disposition susceptible d'approbation référendaire en vertu de la L.A.U. si la zone de consultation a été arbitrairement restreinte aux limites de l'arrondissement.  En l'absence de toute preuve cependant, on ne peut que spéculer sur l'existence ou la nature de telles situations problématiques.

[83]            À l'audience, le requérant a amendé les conclusions de sa requête pour y ajouter la suivante :

«DÉCLARER en vertu du principe de l'état de nécessité établi par la Cour suprême dans le renvoi sur les droits linguistiques du Manitoba [1985] 1 R.C.S. 721 , des mesures de validité temporaires et de corrections de résolution ayant été adoptées par un processus de consultation ultra vires».

On se rappellera que, dans l'arrêt précité, la Cour suprême avait retardé la prise d'effet de son jugement afin de permettre au manitoba de faire traduire ses lois pour se conformer à la constitution.  Ceci, pour obvier aux conséquences d'une décision dont l'effet était de rendre nulles et sans effet la quasi-totalité des lois de la province.

[84]            Rien ne permet ici de conclure que la décision du Tribunal pourrait créer un état de nécessité.

[85]            L'argumentation du requérant n'est pas sans mérite, mais, à ce stade et en l'absence de toute preuve, le Tribunal ne peut déterminer si la décision rendue aujourd'hui pourrait avoir un impact sur la validité de résolutions ou de règlements qui ont pu être adoptés dans le passé.  Il semble possible que de tels cas existent, mais il est impossible de déterminer leur nombre ou de circonscrire l'ampleur du problème.  Il n'est pas certain non plus qu'une solution unique soit appropriée pour tous les cas.

[86]            Dès lors, le Tribunal ne peut conclure maintenant à l'existence d'un état de nécessité ou déterminer la nature des mesures qui seraient appropriées pour y remédier, au moins temporairement.  Dès lors, le Tribunal croit plus approprié de ne pas se prononcer sur cette question et d'inviter les autorités municipales à s'adresser au tribunal, le cas échéant, pour la mise en place de mesures de transition qui permettraient à la ville et aux parties de faire le nécessaire pour pallier un possible vice de procédure.

4)  Honoraire spécial - provision pour frais

[87]            Le requérant demande au Tribunal dans ses conclusions amendées d'attribuer à son procureur un honoraire spécial de 8 000 $ qui représente, selon la preuve, les honoraires extrajudiciaires engagés dans cette affaire.  Il demande également au Tribunal de :

«ORDONNER à la Ville de Montréal de payer au demandeur, à titre de provision pour frais, les coûts des honoraires extrajudiciaires du demandeur pour toute procédure en appel intentée autrement que par lui-même :»

[88]            Les deux conclusions sont vigoureusement contestées par les défenderesses.

L'honoraire spécial

[89]            À l'appui de cette demande, il soumet au Tribunal une preuve pour démontrer que sa démarche dans cette affaire n'est pas purement individuelle.  Elle est appuyée par un regroupement de citoyens qui ont fait une collecte de fonds pour défrayer le coût des procédures.  Ils auraient au jour du procès, recueilli environ 3 000 $, mais les honoraires du procureur s'élèvent à 8 000 $.

[90]            L'article 15 du Tarif des honoraires judiciaires prévoit que :

«15.      La Cour peut, sur demande ou d'office, accorder un honoraire spécial, en plus de tous autres honoraires, dans une cause importante»[21].

[91]            Comme l'a souligné l'honorable Duval-Hesler dans Comité des citoyens de la Presqu'île Lanaudière c. Québec (Procureur général)[22] :

«[34]     L'analyse classique des critères applicables en matière d'honoraire spécial en vertu de l'article 15 du Tarif est celle du juge Maurice Archambault, de la Cour supérieure, dans l'affaire Aztec, une décision prononcée en 1978. Le juge Archambault y résume avec rigueur et minutie la jurisprudence alors existante en la matière. Il y identifie 23 facteurs pertinents, dont un nombre variable sont susceptibles de s'appliquer à divers degrés selon les circonstances de chaque espèce. Depuis cette décision, la jurisprudence sur ce sujet est fort abondante et, dans l'ensemble, confirme l'analyse du juge Archambault.

[35]       S'il fallait ramener à leur plus simple expression les principes directeurs qui se dégagent globalement de cette jurisprudence, on pourrait les énoncer comme suit: (1) pour se qualifier d'importante et justifier un honoraire spécial, une cause doit être significative sur le plan monétaire ou à titre de précédent et doit présenter une certaine complexité; (2) l'honoraire spécial relève de la discrétion judiciaire de la juge du procès; et (3) en cette matière, chaque cas est un cas d'espèce.»

[92]            S'agit-il ici d'une «cause importante» au sens des critères habituellement retenus par la jurisprudence?  Le Tribunal croit que oui.  Il s'agit certainement d'une question importante et complexe même si le procès n'a duré que deux jours.  Le litige porte sur l'interprétation des dispositions de la Charte de la Ville de Montréal et sur celle de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme.  On peut certainement parler de «l'importance et de la complexité des documents et des textes de lois étudiés et produits.»

[93]            Il s'agit aussi d'une cause qui implique des considérations d'intérêt public, ce qui, comme le soulignait l'honorable Duval-Hesler dans l'affaire précitée, n'est pas sans importance[23].  Il est important que la question soulevée ici soit tranchée dans un sens ou dans l'autre puisqu'il y va de la validité de décisions de l'administration publique.

[94]            Certains diront qu'il ne s'agit que d'une requête en nullité (!) mais les plaidoyers ont duré deux jours et la présentation a nécessité des recherches et la préparation de mémoires et de cahiers d'autorités.  Ce sont là des facteurs non négligeables dont le tarif ne tient pas compte.  La pratique et les exigences procédurales ont changé complètement depuis que le tarif a été édicté.

[95]            Finalement, il s'agit d'une affaire qui pourrait avoir des répercussions importantes lesquelles débordent largement l'intérêt du demandeur ou des parties directement impliquées.  Il ne semble pas conforme à l'intérêt de la justice qu'un simple citoyen, fut-il propriétaire d'un immeuble, soit tenu seul d'assumer le coût de procédures complexes qui servent l'intérêt public, mais qui sont vigoureusement contestées par la municipalité à laquelle il paye ses taxes.

[96]            Pour tous ces motifs, le Tribunal croit approprié d'accorder ici un honoraire spécial de 6 000 $.

Provision pour frais

[97]            Anticipant un appel, le requérant demande également au Tribunal de lui accorder une provision pour frais qui couvrirait le montant de ses honoraires extrajudiciaires dans l'éventualité d'un appel par l'autre partie.

[98]            La jurisprudence consacre le droit de la Cour supérieure d'accorder une telle provision pour frais pour les frais d'appel, mais à ce jour, ce pouvoir n'a été exercé que dans des litiges familiaux[24].

[99]            Il est bien sûr possible que la Ville interjette appel du présent jugement, mais il ne semble pas opportun de le présumer.

[100]       Il n'en reste pas moins qu'on peut certainement penser que la question soulevée par le présent dossier est suffisamment importante pour être débattue devant la Cour d'appel.  Or, si tel était le cas, il serait sans doute contraire à l'intérêt d'une saine administration de la justice que seul l'appelant soit représenté.

[101]       Toutefois, il est bien établi qu'une provision pour frais pour couvrir les frais d'appel ne devrait couvrir que les frais d'appel raisonnablement anticipés ; ce qui suppose un débat contradictoire et probablement une preuve.

[102]       Compte tenu de ces circonstances, le Tribunal croit préférable de ne pas faire droit à cette conclusion maintenant.  Il entend donc réserver au requérant son droit de s'adresser à la Cour supérieure, le cas échéant.

Conclusion

[103]       Puisque le Tribunal conclut que la zone de consultation a été arbitrairement restreinte aux limites de l'arrondissement, ce qui est contraire aux dispositions de la L.A.U., il s'ensuit que les avis qui ont été publiés sont invalides et que la consultation qui a eu lieu l'est également.  De même, il faut conclure que des personnes intéressées en vertu des dispositions de la L.A.U. ont été empêchées de demander qu'une disposition susceptible d'approbation référendaire soit soumise à un référendum.

[104]       En conséquence, le Tribunal n'a d'autre choix que de faire droit à la requête.  Il doit déclarer nuls les avis publics qui ont été publiés et les résolutions qui ont été adoptées.

[105]       Jusqu'à ce jour, l'ordonnance de sauvegarde émise par  l'honorable Jean-François Buffoni le 28 novembre 2008 et renouvelée par la soussignée a pour effet d'interdire aux défenderesses d'émettre un permis de construction jusqu'au présent jugement.  Le requérant demande au Tribunal d'ordonner l'exécution provisoire nonobstant appel du présent jugement.

[106]       Le Tribunal n'a aucune raison de douter que la ville respectera le jugement rendu aujourd'hui, même si elle juge opportun d'interjeter appel.  Toutefois, il semble nécessaire d'adjuger sur cette question pour éviter qu'un tiers ne puisse demander l'émission d'un permis en vertu de la disposition que le Tribunal juge aujourd'hui nulle et sans effet.

[107]       Le Tribunal croit cependant plus approprié d'émettre une ordonnance dont l'effet sera de maintenir le statu quo jusqu'au jugement final afin d'éviter que d'autres procédures ne soient nécessaires.  Une telle façon de procéder semble plus conforme à l'article 4.1 C.p.c.  Bien sûr, cela n'exclut pas la possibilité qu'une partie qui souhaite l'émission d'un permis saisisse le Tribunal de la question.

PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[108]       ACCUEILLE la requête ;

[109]       DÉCLARE la nullité les avis publics P-2, P-4 et P-6 ;

[110]       DÉCLARE la nullité les résolutions CA08 25 0179 du 2 juin 2008, CA08 25 0208 du 7 juillet 2008, et CA08 25 00265 du 2 septembre 2008 ;

[111]       ORDONNE aux défenderesses la Ville de Montréal et l'Arrondissement le Plateau-Mont-Royal de ne pas émettre de permis de construction ou de permis permettant l'agrandissement de l'usage dérogatoire de «lieu de culte» à l'immeuble sis au 5363, Hutchison à Montréal, avant jugement final ;

[112]       FIXE à la somme de 6 000 $ l'honoraire spécial auquel a droit le procureur du requérant et CONDAMNE la Ville de Montréal à le payer ;

[113]       RÉSERVE au requérant son droit de s'adresser à la Cour pour obtenir une provision pour frais dans l'éventualité d'un appel ;

[114]       AVEC DÉPENS.

		__________________________________ HÉLÈNE LE BEL, J.C.S.
Me Ricardo Hrtschan
Pour demandeur
Me Éric Couture
Charest, Séguin, Caron
Pour les défenderesses
Date d’audience :	Le 4 et 6 mars 2009