Décision

Section du territoire et de l'environnement

 

 

Date : 12 septembre 2012

Référence neutre : 2012 QCTAQ 09278

Dossier  : STE-M-197072-1203

 

RICHARD CAPUANO INC.

Partie requérante

c.

MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES PARCS

Partie intimée

et

PAROISSE DE SAINT-TÉLESPHORE

Partie intervenante

 

 

 

Objet du recours

[1]              Richard Capuano inc. (la requérante) conteste la décision du ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs du 9 février 2012 (le Ministre), soit la révocation de son certificat d’autorisation pour la « construction et l’exploitation d’un terrain de golf de 18 trous impliquant le remblayage d’une portion de marécages », émis le 16 juin 2010.

[2]              Dans le cadre de ce litige, la requérante présente une requête incidente visant à obtenir la divulgation de l’identité des personnes qui ont formulé des plaintes, une première du 26 avril 2011, mentionnée au paragraphe [16] de la révocation, et une seconde du 26 mai 2011, qui apparaît au paragraphe [18] de celle-ci et celle du 15 juin 2011 (onglet 9 du dossier du Ministre).

[3]              Elle demande aussi d’obtenir l’identité de l’organisme qui a fourni au Ministère, vers le 6 septembre 2011, deux vidéos sur des activités réalisées par la requérante sur le site, qui sont mentionnées au paragraphe [23] de la décision du Ministre.

Arguments de la requérante

[4]              La requérante soumet qu’elle a droit de connaître l’identité des personnes qui ont porté plainte et de l’organisme qui a transmis les vidéos, étant donné que des informations apparaissant dans les plaintes ont été prises en considération par le Ministre dans sa décision.

[5]              En vertu de l’article 5 (2^o) de la Loi sur justice administrative[1] (LJA), le Ministre, avant de rendre une décision défavorable par un avis préalable, devait l’informer de la teneur des plaintes et oppositions qui la concernaient. Or, les plaintes n’apparaissent pas uniquement dans l’avis préalable du 17 novembre 2011, mais aussi dans la révocation du certificat d’autorisation du 9 février 2012.

[6]              Ainsi, selon la requérante, les plaintes ont été prises en considération par le Ministre dans sa décision. Elle nous réfère au paragraphe [25] qui suit l’énumération des plaintes et où le Ministre rend sa décision en prononçant qu’il y a exploitation d’une sablière sur le site.

[7]              De plus, les plaintes contiennent des faussetés concernant des activités qui ont eu cours sur le site, alors qu’il n’y avait pas de telles activités aux périodes où les plaintes ont été faites. Même chose pour l’organisme qui a pris les vidéos, car à l’époque où cela a été fait aucune activité n’avait cours sur le site.

[8]              La requérante veut contre-interroger ces personnes pour prouver que le contenu des plaintes est erroné. Le Ministre, pour rendre sa décision, s’est basé sur du ouï-dire et la requérante veut tester la crédibilité de ceux qui ont déposé ces plaintes. Pour cela, il est nécessaire de connaître leur identité pour présenter une défense pleine et entière.

[9]              La requérante soumet que la politique ministérielle sur le traitement des plaintes à caractère environnemental n’aborde pas la question de la protection de l’anonymat lorsqu’un dossier est soumis au Tribunal administratif du Québec. De toute façon, une telle politique n’a pas force de loi et elle ne peut violer le droit fondamental de la requérante à une défense pleine et entière.

[10]           L’article 142 LJA reconnaît le droit pour une partie de connaître tout élément de preuve afin de pouvoir le commenter ou d’en contredire la substance. Refuser la divulgation des noms serait contraire à cet article.

Représentations de l’intimé

[11]           Lors de la conférence préparatoire tenue par les soussignées le 6 août 2012 avec les procureurs des parties, lorsqu’il a été question de la demande de la requérante pour obtenir l’identité des plaignants et de l’organisme qui a fourni les vidéos, un débat s’est engagé à ce moment entre les parties.

[12]           L’intimé avait soulevé la question de la confidentialité de l’identité des plaignants en mentionnant la politique ministérielle sur le traitement des plaintes à caractère environnemental, la déclaration de services aux citoyens, la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels[2] ainsi que l’existence d’une décision de la Cour d’appel traitant de cette question.

[13]           Toutefois, dans sa plaidoirie lors de la présentation de la requête, l’intimé s’en est tenu à soulever uniquement la non-pertinence de la divulgation de l’identité des plaignants en fonction de l’objet du litige.

[14]           L’intimé, dans un premier temps, déclare renoncer à utiliser et à présenter toute preuve qui se rapporterait aux plaintes et aux vidéos.

[15]           Pour l’intimé, cela n’apporte rien de savoir qui a fait une plainte et pourquoi. En effet, le Ministre devait faire ses propres constats factuels pour déterminer s’il y avait lieu de révoquer ou non le certificat d’autorisation.

[16]           Le fardeau de la preuve concernant la pertinence n’est pas rencontré par la requérante. Il ne faut pas dénaturer le débat ou créer de la confusion, car une preuve doit apporter au débat et permettre un portrait complet. Cela serait même contraire à l’objectif de célérité prévu à l’article 1 LJA.

[17]           L’article 137 LJA prévoit que tout moyen de droit ou de fait pertinent peut être présenté et l’article 139 LJA est à l’effet que le Tribunal peut refuser de recevoir toute preuve non pertinente. Le Tribunal a donc le pouvoir de rejeter, même au stade préliminaire, toute preuve non pertinente.

[18]           Le Ministre a l’obligation, en vertu de l’article 5  (2^o) LJA, de divulguer la teneur des plaintes et c’est pourquoi elles apparaissent dans la décision.

[19]           De plus, les pièces en cause ne sont pas de la preuve, car elles ne sont là que parce que le Ministère a l’obligation, en vertu de l’article 114 LJA, de transmettre le dossier. Les documents existent, mais il ne s’agit pas de preuve pour le Ministre. À partir du moment où le Ministre ne produit pas les documents et ne s’en sert pas en preuve, la requérante ne peut pas contre-interroger et elle ne peut pas forcer le Ministre à administrer une preuve qu’il n’a pas l’intention de faire.

Analyse

[20]           Vu les arguments soumis par les parties, le Tribunal examinera donc deux aspects : le premier étant l’obligation faite à l’intimé de produire le dossier en vertu de l’article 114 LJA et celle prévue à l’article 5  (2^o) LJA, et le second concernera la pertinence des renseignements demandés en regard du litige principal.

Articles 5  (2^o) et 114 LJA

[21]           L’article 114 LJA se lit comme suit :

114.     L'autorité administrative dont la décision est contestée est tenue, dans les 30 jours de la réception de la copie de la requête, de transmettre au secrétaire du Tribunal et au requérant copie du dossier relatif à l'affaire ainsi que le nom, l'adresse et le numéro de téléphone et de télécopieur de son représentant.

L’organisme municipal responsable de l’évaluation est tenu dans le même délai de transmettre la demande de révision et la proposition ou la décision de l’évaluateur, les documents qui lui sont remis à l’occasion de cette révision et ceux auxquels sa proposition ou sa décision réfère et, le cas échéant, tout certificat de l’évaluateur émis depuis la date du dépôt de la requête introductive du recours.

L'accès au dossier ainsi transmis demeure régi par la loi applicable à l'autorité administrative qui l'a transmis.

[22]           Le premier paragraphe de l’article 114 LJA qui s’applique à l’intimé prévoit donc que lorsque la décision est contestée, l’autorité administrative, dans les 30 jours de la réception de la requête, doit transmettre au Tribunal et à la requérante copie du dossier relatif à l’affaire et les coordonnées de son représentant.

[23]           Cette obligation de transmettre le dossier de l’administration dans les délais de 30 jours, si elle n’est pas respectée, peut être sanctionnée de la façon prévue à l’article  114.1 LJA :

114.1.  Le défaut par une autorité administrative de transmettre la copie du dossier dans le délai prévu à l’article 114 donne ouverture, sur demande du requérant, à la fixation par le Tribunal d’une indemnité qui lui apparaît juste et raisonnable compte tenu des circonstances de l’affaire et de la durée du retard.

[24]           Ces dispositions obligent donc l’autorité administrative à communiquer au préalable, tant au Tribunal qu’à la requérante, copie du dossier qu’elle possède relativement à la décision contestée devant le Tribunal.

[25]           Le Tribunal a déjà eu à analyser ce que recouvre l’obligation qui est faite à l’autorité administrative en vertu de l’article 114 LJA[3] :

« [17]     La Loi sur la justice administrative³ comporte des dispositions particulières concernant la transmission par l’autorité administrative du « dossier relatif à l’affaire » dans le cadre d’une contestation devant le Tribunal. […]

[18]     Ces dispositions ont pour objet d’obliger l’autorité administrative, sous peine du paiement d’une indemnité, à une divulgation préalable auprès du Tribunal et des parties de l’information qu’elle possède relativement à l’affaire. La transmission du dossier administratif dès l’introduction du recours permet au requérant de prendre connaissance des documents relatifs à son affaire et d’être en mesure de les commenter ou de les contredire et de se préparer à une conciliation ou à une audience.

[19]     Cette procédure simplifie les règles du jeu applicables aux recours devant le Tribunal et participe à la réalisation des objectifs de qualité, de célérité et d’accessibilité de la justice administrative en faisant en sorte que le litige entre l’autorité administrative et le citoyen soit transparent et que le débat soit loyal.

[20]     En effet, par ces dispositions, le requérant est en mesure de connaître l‘ensemble des documents concernant son affaire, qu’ils soient favorables ou défavorables à sa cause, qu’ils aient été ou non consultés par le décideur administratif ou qu’ils constituent ou non les fondements de la décision et cela, sans avoir à recourir aux mécanismes de demandes d’accès à l’information ou de citations à comparaître. Elles établissent un équilibre dans le rapport de force entre les parties et permettent à ces dernières d’être entendues sur tous les aspects de l’affaire.

[21]     Le droit d’être entendu est une règle de justice naturelle codifiée par plusieurs dispositions de la LJA⁴. Les auteurs Dussault et Borgeat précisent en ces termes la portée de cette règle :

La règle audi alteram partem exige que celui qui en bénéficie non seulement ait été informé d’avance et de façon précise de l’enquête ou de l’audition qui le concerne mais aussi qu’il ait la possibilité de préparer sa réponse de façon efficace. Cela implique qu’il soit mis au courant des rapports ou des documents que l’organisme a en sa possession et qui peuvent être préjudiciables à sa cause.⁵

[22]     Les motifs de contestation d’une décision devant le Tribunal sont souvent nombreux, complexes ou parfois imprécis au stade de l’introduction du recours, et c’est pourquoi le texte de l’article 114 de la LJA ne confère aucune discrétion à l’autorité administrative quant à la teneur du dossier.

[23]     Le premier alinéa de cette disposition, applicable en l’espèce, est rédigé en termes clairs, larges et généraux et doit être appliqué en vue de la réalisation de son objet. Si le législateur avait voulu limiter la portée de cette disposition, il aurait procédé à une énumération des catégories de documents à transmettre comme il l’a fait au second alinéa de cette disposition qui s’applique uniquement en matière de fiscalité municipale.

[24]     Dans la mesure où une affaire est portée devant le Tribunal, la Loi ne permet pas à l’Administration de trier, discriminer ou sélectionner la documentation relative à cette affaire et de fournir uniquement celle qu’elle croit opportune. Si des questions relatives à la confidentialité de certains documents ou au secret professionnel se posent, le Tribunal possède tous les pouvoirs nécessaires pour statuer sur ces questions.

³    L.R.Q., c. J-3

⁴    Voir notamment les articles 9 à 13.

⁵    DUSSAULT, R. et BORGEAT, L., Traité de droit administratif, 2^e édition, Tome III, Presses de l’Université Laval, 1989, à la page 398. »

[transcription conforme]

[soulignements ajoutés]

[26]           Cela signifie que l’administration ne peut trier, discriminer, omettre ou sélectionner des informations. Elle doit remettre au Tribunal et à la requérante le même dossier qu’elle a entre les mains peu importe que des pièces de ce dossier lui aient servi ou non pour rendre sa décision.

[27]           Le deuxième alinéa de l’article 114 LJA s’applique uniquement en fiscalité municipale et le troisième alinéa concerne les questions d’accès au dossier du Tribunal. Le législateur n’a donc pas limité la portée de l’article 114 LJA, premier alinéa, en ce qui concerne les documents composant le dossier que l’administration doit fournir.

[28]           Cependant, ce principe général n’est pas absolu comme l’a reconnu le Tribunal dans une décision[4] :

« [18]     Pour passer outre à l’article 114 de la loi et refuser de divulguer le contenu de son dossier, le ministre doit avoir un motif très sérieux de nature à compromettre l’intérêt de la justice. La possibilité que la sécurité des témoins soit compromise en est un. »

[transcription conforme]

[29]           Dans la présente affaire, aucun motif de cette nature n’a été présenté au Tribunal  et rien n’a été soulevé se rapportant à la protection de la confidentialité des informations en question.

[30]           L’intimé plaide aussi que la mention des plaintes et des vidéos était pour respecter l’obligation que lui fait l’article 5  (2^o) LJA de divulguer la teneur de ces plaintes à la requérante.

[31]           L’article 5  (2^o) LJA se lit comme suit :

5.    L'autorité administrative ne peut prendre une ordonnance de faire ou de ne pas faire ou une décision défavorable portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature, sans au préalable :

[…]

2^o   avoir informé celui-ci, le cas échéant, de la teneur des plaintes et oppositions qui le concernent;

[…]

[32]           Selon les termes de l’article 5  (2^o) LJA, il apparaît clairement que l’obligation de divulguer la teneur des plaintes existe uniquement à l’étape de l’avis préalable. Par conséquent, cet argument du Ministère ne peut être retenu, soit que l’administration n’avait pas le choix de mentionner les plaintes dans sa décision.

[33]           L’administration n’a pas communiqué le dossier tel qu’il existe entre ses mains, puisqu’elle n’a pas donné l’identité des personnes et de l’organisme qui, d’une part, lui ont acheminé des plaintes et, d’autre part, lui a envoyé des vidéos.

[34]           En conséquence, le Tribunal considère que l’identité de ces personnes et de l’organisme doit être divulguée en vertu de l’article 114 LJA, premier alinéa.

Pertinence

[35]           Bien que la divulgation des noms apparaît comme devant être faite en vertu de l’article 114 LJA, reste la question de la pertinence soulevée par l’intimé à l’effet que de contre-interroger ces personnes n’apportera rien au débat et ne servira qu’à créer de la confusion dans celui-ci.

[36]           La règle de la pertinence est que toute preuve doit faire avancer le débat comme l’a écrit la Cour d’appel dans le dossier Domaine de la Rivière inc.[5] :

« Nadeau et Ducharme font observer que pour déterminer si un élément de preuve est pertinent, on doit rechercher s’il permet d’établir les faits générateurs du droit réclamé. Il faut donc s’interroger au préalable sur la nature du droit réclamé. Ensuite, on essaie de déterminer si la preuve offerte établit, ou du moins tend à démontrer, les faits générateurs ou constitutifs du droit réclamé (voir Nadeau et Ducharme, La Preuve, page 48, Phipson on Evidence, 13e éd. p. 167). »

[transcription conforme]

[37]           Ici, la requérante plaide que les informations demandées sont pertinentes en ce que :

-    elles ont conduit le Ministre à conclure que la requérante exploiterait une sablière;

-    le Ministre, pour prendre sa décision, s’est basé sur du ouï-dire, car les plaintes contenaient des informations erronées;

-    pour vérifier si les auteurs des plaintes avaient des motifs personnels pour empêcher la requérante de réaliser son projet de construire un terrain de golf.

[38]           Le Tribunal est d’accord qu’en vertu des articles 137 et 139 LJA, il a la discrétion de rejeter toute preuve qui n’est pas pertinente ou qui n’est pas de nature à servir les intérêts de la justice.

[39]           La requérante a le fardeau de la preuve et est maître de celle-ci. Dans le cas présent, outre les quelques allégations qui apparaissent à la requête, le Tribunal a très peu d’informations sur la preuve qu’entend faire la requérante. L’enquête révèlera bien entendu le contenu de cette preuve.

[40]           Comme le souligne Royer dans son ouvrage de la preuve civile[6], il est difficile de décider à un stade préliminaire de la pertinence de la preuve :

« 981    - Procédures préalables - La discrétion du tribunal d’exclure une preuve pour des motifs d’absence de pertinence est plus difficile à exercer au stade préliminaire de la procédure⁸³. Aussi, la notion de pertinence doit être appliquée avec plus de prudence et de souplesse lors des procédures antérieures à l’enquête. À ce stade, le tribunal doit favoriser la divulgation la plus complète possible de la preuve. En cas de doute, il doit faire confiance à la partie qui fait une allégation et qui désire présenter un élément de preuve⁸⁴. Lors d’un interrogatoire au préalable, la pertinence d’une preuve s’apprécie par rapport aux allégations contenues dans les actes de procédures⁸⁵. »

[citations omises]

[41]           Le Tribunal considère donc qu’à ce stade des procédures, il ne lui est pas possible de décider que la preuve qu’entend faire la requérante avec les plaignants et l’organisme est non pertinente.

[42]           POUR CES MOTIFS, le Tribunal

ACCUEILLE la présente requête;

ORDONNE au Ministre de divulguer de façon immédiate l’identité de ou des auteurs des plaintes du 26 avril 2011 mentionnées au paragraphe [16] de sa décision du 9 février 2012, du 26 mai 2011 qui apparaît au paragraphe [18] de cette même décision, et celle du 15 juin 2011 qui apparaît à l’ongle 9 du dossier du Ministre; et

ORDONNE au Ministre de divulguer l’identité de l’organisme dont il est question au paragraphe [23] de la décision du Ministre du 9 février 2012 et qui a produit des vidéos auprès de ce dernier.

ODETTE LACROIX, j.a.t.a.q.

SUZANNE LÉVESQUE, j.a.t.a.q.

 

Fasken Martineau DuMoulin

Me Benoît Mailloux

Procureur de la partie requérante

 

Bernard, Roy (Justice-Québec)

Me Émilie Fay-Carlos

Procureure de la partie intimée

 

Poupart & Poupart

Me Armand Poupart jr

Procureur de la partie intervenant